Carlos Escudé: "Con EE.UU. no nos une el amor sino el espanto".

PAGINA NO OFICIAL DE CARLOS ESCUDE

Ponencia presentada en el congreso III Encuentro "La Iglesia a la escucha de las nuevas realidades", organizado por la Universidad Católica Argentina. Noviembre de 1997.

Las relaciones entre Estados nunca fueron idílicas. Nunca primó en ellas la justicia, ni el desinterés, sino por el contrario la más cruda amoralidad. Cuando se impuso el derecho fue porque no hubo más remedio, o porque resultó el mejor negocio en términos de costos y beneficios. Si este fue y es el caso para las relaciones entre todos los Estados, tanto más cuando se trata de relaciones entre un Estado hegemónico y un Estado periférico. Aún las más provechosas relaciones bilaterales entre Estados de poderío muy dispar han estado signadas por durísimas pulseadas donde el interés del débil se salvaba sólo si lo que le ofrecía al poderoso era más importante que lo que el poderoso concedía para poder mantener relaciones de cooperación.

El caso más claro de este tipo de relación fue el del vínculo entre la Argentina y el Reino Unido en los tiempos en que, debido al carácter complementario de nuestras economías, los británicos invirtieron enormes caudales en este país, posibilitando entre otras cosas la expansión de nuestras vías férreas desde 503 km. En el período 1865 - 69 a 31.104 km. En el período 1910 - 14. Gracias e estas inversiones, nuestra superficie sembrada trepó desde 0,58 millones de hectáreas en el primer período a 20, 62 millones en el segundo, y nuestro comercio de exportación creció exponencialmente desde 29,6 millones de pesos oro en el período 1865 - 1869, a 431,1 millones en el período 1910 - 19141. Es difícil negar el carácter mutuamente provechoso de esta explosión de energía económica, que le permitió a la Argentina de esos tiempos alcanzar un ingreso per cápita similar a los de Alemania, Holanda y Bélgica, y superior a los de Austria, España, Italia, Suiza y Noruega2, y que posibilitó el crecimiento de nuestras clases medias desde tan sólo el 10,6 % de la población en 1969, hasta el 30,4 % en 19143.

Sin embargo, cuando por causa de la Primera guerra Mundial el interés británico y el argentino comenzaron a separarse, insistiendo el Reino Unido en un monopolio aliado de nuestro comercio exterior que el Estado argentino no estuvo dispuesto a permitir (a diferencia de la actitud de dominios británicos como Canadá y Australia), el "apriete" al que Gran Bretaña sometió a la Argentina fue ruinoso para importantes intereses locales. Las listas negras de empresas sospechadas de exportar cereales al enemigo (usando transporte británico y triangulando con Holanda, Dinamarca y Suecia) condujeron a una marcada disminución del volumen exportado. Ninguna argumentación leguleya sobre los derechos de neutrales pudo impedir esta discriminación. A su vez, la oposición de Yrigoyen a otorgar crédito sin interés a los Aliados significó una sanción que privó a la Argentina de espacio de bodega, hasta que el presidente radical no tuvo otra opción que dar marcha atrás. Naturalmente que los Estados Unidos no daban crédito sin interés a nadie, pero como ellos eran esenciales para las perspectivas de éxito de los Aliados, y tenían mucho más poder para defenderse de pretensiones irrazonables, las exigencias británicas hacia los norteamericanos en este rubro eran inexistentes4.

Cuando más adelante la Argentina intentó aprovechar un aumento en la demanda de cereales (creada por una disminución de los stocks de los Dominios) para cambiar las reglas del juego, los norteamericanos (ya en liga con los británicos) interrumpieron los créditos a nuestro país, y el presidente Hoover ordenó negar a la Argentina licencias de exportación de carbón, maquinaria agrícola y otros bienes esenciales a no ser que el país rioplatense reservara todo su excedente exportable de cereales para los Aliados. Simultáneamente en el importante rubro de las exportaciones de carnes, los británicos usaron un consorcio que administraba los envíos desde la Argentina para marginar paulatinamente a Sansinena, la única empresa frigorífica de capital argentino que tenía una participación significativa en la exportación de carne argentina. Interrumpido el libre comercio y encarrilado el intercambio por medio de acuerdos y contratos bilaterales, le resultaba fácil al comprador (que además controlaba el transporte) discriminar a favor de los frigoríficos de capital británico. Resultado ; antes de la guerra empresas de capital argentino controlaban el 9,8 % de las exportaciones de carne, pero terminada la conflagración esta participación había disminuido al 4,4 %5.

Esta política de poder que Gran Bretaña aplicó contra la Argentina durante la primera Guerra Mundial, esencialmente injusta y amoral, pero absolutamente previsibles dadas: 1) la insumisión argentina, 2) la asimetría de poder entre las dos partes, y 3) las características de las relaciones interestatales en todo tiempo y lugar, caracterizó las relaciones entre dos países de economías complementarias que se necesitaban mutuamente (aunque en medida desigual)6. Obviamente, la situación sólo podía empeorar gravemente cuando a raíz de los cambios acaecidos en el mundo con la Segunda Guerra Mundial, esta interdependencia asimétrica se quebró y el vínculo anglo-argentino fue reemplazado por una nueva dependencia entre la Argentina y los Estados Unidos, cuyas economías no eran complementarias, y cuyas diplomacias habían venido librando una confrontación retórica casi permanente desde 18897. Para los intereses argentinos, el advenimiento de los Estados Unidos al papel de superpotencia occidental de un mundo bipolar resultó catastrófico.

Por cierto, cuando en lo que se parece a la activación repetida de un reflejo condicionado, en 1942 la Argentina desafió a la nueva potencia hegemónica, rechazando sus presiones para que nos uniéramos a los Aliados en la guerra a la que los Estados Unidos recién había ingresado, se desató sobre nuestro país una tormenta de sanciones y castigos mucho más severos que los que Gran Bretaña había desencadenado sobre nosotros durante la Primera Guerra Mundial.

La magnitud del boicot norteamericano contra la Argentina durante la década de 1940 permaneció ignorada durante décadas. Más aún, quienes mencionaban el caso eran generalmente percibidos como nacionalistas paranoides y trasnochados. Sin embargo, con la apertura de los archivos británicos y norteamericanos sobre el tema, realizada a fines de la década de 1970, fue posible documentar este capítulo de las relaciones entre la Argentina y los Estados Unidos con papeles antes secretos del propio puño y letra de los mas encumbrados funcionarios de la coalición aliada.

El boicot de la economía argentina comenzó en 1942 y continuó con distintas características e intensidad hasta 1949. Durante los años de guerra el esfuerzo se concretó en privar a la Argentina de muchas provisiones vitales para las que, con la caída de Francia y el advenimiento de la batalla de Gran Bretaña, los Estados Unidos se habían convertido virtualmente en la única fuente. Se rechazaron licencias para la exportación a la Argentina de máquinas de acero, piezas de repuesto y material rodante para ferrocarriles, productos químicos, equipos para petróleo, hierro, acero, carbón, aceite de quemar, ceniza y soda cáustica, hojalata, etc. Esta política no estaba motivada por las escaseces propias de tiempos de guerra, sino que tenía la clara intención de acrecentar las vulnerabilidades de la Argentina. Funcionarios estadounidenses especializados realizaron estudios para la identificación de las vulnerabilidades argentinas, y para el diseño de políticas que las acentuaran, papeles que pueden consultarse en los National Archives de Washington D.C.

Este embargo se complementó con la continua interferencia norteamericana en nuestro comercio en América Latina, destinada a evitar la exportación a la Argentina de caucho boliviano y brasileño, estaño y quinina bolivianos, carbón brasileño, cobre chileno, etc. Simultáneamente se presionó a Gran Bretaña a limitar sus exportaciones a la Argentina. Esta presión tuvo éxito en todo lo que se refería a la prohibición de una amplia gama de productos, desde ítems estratégicos como ciertos tipos de acero hasta mercaderías irrelevantes que encendían la imaginación estadounidense, como planeadores de segunda mano. Sin embargo, cuando se intentó u embargo total de las exportaciones e importaciones argentinas, los ingleses se opusieron, un poco por intereses y opiniones divergentes en la región del Río de la Plata, y otro poco porque el presidente Roosvelt se negó a garantizar que la pérdida de provisión de carnes a Gran Bretaña sería compensada por las reservas norteamericanas.

Las presiones de los Estados Unidos durante la guerra tuvieron éxito, sin embargo, en evitar que se firmaran contratos anglo-argentinos de carne a largo plazo. Durante toda la guerra y el temprano período de posguerra los Estados Unidos boicotearon todas las negociaciones anglo-argentinas que tendían al afianzamiento del vínculo anglo-argentino, como los contratos a largo plazo de carne y lino, mientras apoyaban sistemáticamente al lado británico en todas aquellas negociaciones que, como la compra por parte del gobierno argentino de los ferrocarriles de propiedad británica, condujeron simultáneamente a la ruptura del lazo anglo-argentino (y, por ende, al retiro de los ingleses de la parte austral de Sudamérica) y al fortalecimiento de la economía isleña del Reino Unido. Por otro lado, la sumisión de los ingleses durante la guerra a las presiones de los Estados Unidos contra los contratos anglo-argentinos de largo plazo, se obtuvo a cambio de una garantía de los norteamericanos de que todos los compradores que competían con Gran Bretaña serían mantenidos lejos del mercado argentino, de manera de reducir el daño para los ingleses y quitarle poder de negociación a los argentinos. Estas maniobras, a su vez, condujeron a la obstrucción de las relaciones franco-argentinas e ítalo-argentinas, y del comercio argentino con Bélgica y Noruega.

Por otra parte, inmediatamente después de la guerra los Estados Unidos se opusieron a invitar a la Argentina a una conferencia para proyectar una Organización de Comercio Internacional, en aún otro intento de marginar a Argentina de la corriente principal del comercio mundial, a pesar de las objeciones de los británicos, que en vano arguyeron que una de las naciones líderes del comercio mundial (como era entonces la Argentina) no podía ser excluida de dicha organización. Simultáneamente, se tomaron medidas para obstruir la expansión de la marina mercante argentina8.

El boicot económico fue tan salvaje que la política de Exportación N°1 de los Estados Unidos hacia la Argentina, del 3 de febrero de 1945, establecía : "Se deberá mantener en los mínimos actuales la exportación de bienes de capital. Es esencial no permitir la expansión de la industria pesada argentina". Con fluctuaciones, una política de boicot de parte del departamento de Estado continuó hasta la normalización oficial de las realizaciones con la Argentina en junio de 1947. Sin embargo, un boicot económico encubierto e ilegal, aparentemente contrario a la política oficial de los Estados Unidos, continuó a través de la poderosa Administración para la Cooperación Económica (ECA), que estaba a cargo del Programa de Recuperación Europea (ERP). Desde su creación la ECA adoptó una política para evitar las compras europeas con dólares del Plan Marshall en la Argentina, mientras las permitía en Canadá y Australia, sus competidores naturales en el mercado de los alimentos. Además, la ECA utilizó su poder para desalentar las compras europeas en la Argentina aún con monedas blandas. Como la ECA repartía fondos del Plan Marshall, su poder frente a los europeos era casi irresistible.

Es evidente que esta política norteamericana puso a nuestro país en una posición extremadamente desfavorable en larga etapa que comenzó con el fin de la Segunda Guerra Mundial y que se prolongó durante toda la Guerra Fría. Durante esta etapa nos vimos condenados a la marginación, al estancamiento y a una subordinación cada vez mayor, entre otros factores debido a :1) nuestros comportamientos históricos, 2) nuestra falta de complementación económica con los Estados Unidos, y 3) nuestra escasa relevancia estratégica para ese país, que en parte es una resultante de nuestra condición de país geográficamente remoto, alejado de los principales ejes por los que corre la competencia por el poder mundial.

Ciertamente, el paradoja resultado de la experiencia histórica argentina fue que la orgullosa defensa de nuestro derecho soberano a la neutralidad durante ambas guerras mundiales no condujo a la autonomía sino, por el contrario, a costos y pérdidas ruinosas que nos precipitaron en una marginación, dependencia y subordinación crecientes.

Por cierto, la estructura más profunda de las relaciones entre la Argentina y los Estados Unidos subyace una asimetría que es extremadamente difícil de digerir, y que signa a estas relaciones de una manera crónicamente insatisfactoria. La Argentina es profundamente dependiente del poder financiero norteamericano, al punto de que no sólo nuestro bienestar sino incluso nuestra viabilidad como país dependen de la buena voluntad de los grandes banqueros de Wall Street y de los funcionarios de los departamentos de Estado y del Tesoro. Por el contrario, los Estados Unidos en nada dependen de la Argentina. No sólo no son complementarias nuestras economías, sino que para colmo no poseemos una posición geográfica estratégica, y estamos tan lejos de sus fronteras que las catástrofes políticas o económicas que aquí puedan acontecer no alcanzarían a dañar sus intereses vitales ni a representar un peligro para su seguridad. No estamos en posición de darles algo muy significativo, ni de quitarles algo que sea muy necesario ; no es grande el beneficio que podemos prestarles ni el daño que podemos infligirles. Si la Argentina desapareciera súbitamente de la tierra sin un desastre ecológico, el norteamericano medio ni se daría cuenta.

En otras palabras, todo el peso de una buena relación recae sobre nosotros. Los norteamericanos pueden cometer infinidad de errores sin que sus consecuencias sean realmente serias para ellos. Si a consecuencia de sus propias equivocaciones se enajenan la buena voluntad argentina, conduciéndonos a la confrontación y a actitudes hostiles, simplemente adoptarán medidas discriminatorias que nos hundirán en el marasmo, sin que grandes costos caigan sobre ellos. Nosotros debemos asimilar esta desagradable asimetría con serenidad, madurez e inteligencia infinitas, so pena de generar una dinámica tanto más desfavorable para nuestros propios intereses. Y si conseguimos dominarnos, si somos mucho más serenos, maduros e inteligentes que ellos, nuestro único premio será evitar que sobre nosotros se desencadene una tormenta de sanciones directas e indirectas, públicas o encubiertas, como las que se descargaron sobre nuestro país en varios capítulos de nuestra historia. Nuestro único premio consistirá en evitar castigos. No conseguiremos jamás concesiones más generosas. No lograremos torcer ni un ápice la voluntad de sus voraces y poderosos intereses, aunque ello presuponga injusticias obvias y aberrantes. No penetraremos en sus mercados a no ser que ello no estorbe al más insignificante de sus sectores productivos. Pero si cansados de cosechar resultados tan magros regresamos a una política de confrontación, nos excluirán incluso de aquellas corrientes comerciales y financieras en la que no competimos con sus intereses ; conseguirán que otros Estados importantes también discriminen en contra nuestro (pese a que algunos de ellos hoy nos incitan con conceptos huecos a desafiar el dominio norteamericano), y nos condenarán a un destino africano de marginación, miseria y subordinación.

¿Cómo adquirir la serenidad necesaria para comprender estas verdades dolorosas, asimilando desilusiones una y otra vez, sin reaccionar en forma autodestructiva, a pesar del carácter nacionalista de nuestra cultura y del orgulloso donaire que heredamos ? ¿Cómo evitar que uestros subconscientes nieguen estas desagradables realidades, induciéndonos al error autodestructivo una y otra vez ?

Quizás ello sea imposible. Ciertamente, ninguna receta puede asegurar para nosotros la prudencia de los japoneses que, derrotados en la Segunda Guerra Mundial y ocupados, llegaron a la sabia conclusión de que de allí en más, y por mucho tiempo, no tendrían política exterior propia (a pesar de su estratégica ubicación frente a China durante la Guerra Fría, que tornaba alto el costo norteamericano de los errores estadounidenses frente al Japón). Por cierto que ningún intelectual ni político puede asegurar para la argentina el secreto del éxito de Alemania, Italia y la misma Gran Bretaña, después de derrotadas o mermadas sus capacidades luego de 1945. Este secreto consistió en saber acatar los dictados del odioso yanqui con una combinación de docilidad y astucia, posibilitada por la madurez de pueblos ya hartos de sufrimiento y sabedores de que el único imperativo era recuperar la paz y su bienestar material, único camino para salvar su civilización, de lejos su mayor y más sagrada riqueza.

No obstante, si existe alguna táctica psicológica capaz de aumentar las probabilidades de estabilizar nuestra política exterior en una constante cooperativa, a pesar de las decepciones, el desdén y el mal pago norteamericanos, ésta consiste en recordar lecciones históricas como las que acabo de narrar. Son estas lecciones históricas las que nos permiten diseñar una normativa de política exterior para países que, como el nuestro, no solamente son dependientes, sino que para colmo carecen de toda relevancia para los intereses vitales de las potencias centrales. Si estas lecciones van a ser aprovechadas, y si la normativa que emerge claramente de experiencias tan lamentables e ineluctables como las que hemos vivido, continuará instrumentándose o será abandonada como consecuencia de la desilusión, es algo que no podemos manejar, y que dependerá de la lucidez de nuestros dirigentes y de nuestro pueblo. En este contexto, el Episcopado argentino tendrá un papel central en la determinación de largo plazo del curso histórico de estas relaciones, de las que, mal que nos pese, depende el futuro bienestar del pueblo argentino, especialmente de los sectores más humildes y carenciados.

Nota: El desarrollo argentino, que (tal como se sugirió) durante el medio siglo previo a la Primera guerra Mundial fue uno de los más veloces en la historia económica mundial, mantuvo un excelente nivel hasta la Segunda Guerra Mundial, a pesar de la Gran Depresión, siendo el resultado de la relación simbiótica con gran Bretaña.

La interdependencia (asimétrica) entre ambos países fue tal que no sólo Gran Bretaña fue el principal comprador de la Argentina; en varios años, ésta fue el principal proveedor de Gran Bretaña (excluyendo a los Estados Unidos, pero incluyendo a los miembros del Imperio; véase el capítulo 1 de C. Escudé, Gran Bretaña, Estados Unidos y la Declinación Argentina, 1942 - 1949, Buenos Aires; Ed. de Belgrano, 1983).

La recuperación argentina tras la depresión fue muy rápida para una economía exportadora. Las investigaciones de Carlos Díaz - Alejandro demuestran que el frecuentemente criticado Pacto Roca - Runciman (que reparó la relación anglo-argentina, amenazada por el Movimiento de Preferencias Imperiales en la Convención de Ottawa de 1932), en combinación con la eficiente administración económica del presidente Justo, tuvo mucho que ver con esta recuperación. Asimismo, las investigaciones de Joseph S. Tulchin muestran cómo durante toda la década de 1930 la cancillería argentina estuvo ocupada en negociaciones con el gobierno de los Estados Unidos, en un intento por abrir ese mercado, pero que aún contando con las simpatías del departamento de Estado y el presidente Roosvelt, se tropezó con la implacable oposición del departamento de Agricultura, que finalmente desbarató los intentos conjuntos del gobierno argentino y el departamento de Estado norteamericano.

No se olviden ustedes que hubo tiempos en que los gobiernos argentinos no permitían la edificación de puentes sobre el río Paraná, porque consideraban que era peligroso, porque podían ser utilizados por fuerzas brasileñas en caso de una guerra. Brasil ya no existe como hipótesis de conflicto para la Argentina, la Argentina ya no existe como hipótesis de conflicto para Brasil. Más aún, existe alguna perspectiva de que podamos ir mas allá del plano de lo que en la jerga técnica se llama «seguridad cooperativa» y que podamos integrar fuerzas binacionales con un mando único. Así que frente a estas perspectivas, yo creo que tenemos que seguir trabajando y mirar el futuro con optimismo.

- Yo no creo que se pueda describir la voluntad de Estados Unidos, como una voluntad de estrechar, de aprisionamiento de estos países. Realmente, el planteo me descoloca. Estados Unidos es un superpotencia con intereses planetarios, nos guste o no nos guste. Es el principal sostén del orden o desorden mundial que tenemos. Frente a países como Argentina, los Estados Unidos mantienen relaciones de cooperación. Así pueden describirse las relaciones mas globales entre la Argentina y los Estados Unidos.

En el marco de estas relaciones de cooperación hay una serie de conflictos puntuales, como ser el de la ley de patentes, como ser el de las cuotas de exportación de maní, como ser el de las cuotas de la exportación de la carne, como ser el de los laminados de acero, de los tubos sin costura, etc. En estos casos puntuales median divergencias de intereses entre sectores norteamericanos y sectores argentinos.

La cooperación política entre la Argentina y Estados Unidos, se valora en Estados Unidos, pero no es suficientemente valiosa como para que los norteamericanos puedan estar dispuestos a sacrificar ninguno de los intereses puntuales. Los norteamericanos van a pelear palmo a palmo, cada una de las disputas. Cuando lleguen a la conclusión de que han agotado los medios diplomáticos y de que no hay forma de salir de la divergencia de interés, nos van a imponer sanciones, como ha ocurrido en el caso de la ley de patentes. Sin embargo, en tanto y en cuanto se mantengan estas disputas puntuales en un marco de cooperación, se impide que una disputa puntual se derrame sobre otra disputa puntual.

Se le impide por ejemplo que el tema de la ley de patentes incida sobre las negociaciones para que finalmente se permita la entrada al mercado norteamericano de veinte mil toneladas de carne argentina, mientras que cuando el marco se vuelve conflictivo, cuando el marco se vuelve confrontativo, todos los problemas se vinculan con todos los demás y no hay forma de solucionar satisfactoriamente ninguno de ellos, lo cual deviene en un costo gigantesco para nosotros y en un costo prácticamente nulo para ellos. Es por eso que nosotros tenemos que evitar que frustraciones generadas por problemas puntuales, cambien el marco de la relación, de una relación de cooperación a una nueva relación de confrontación, como hemos tenido tantas veces en el pasado. Yo creo que si nosotros conseguimos hacer esto, hay mucho mas futuro para el Mercosur. Como acaba de señalar Monica Hirst, en tanto y en cuanto los norteamericanos estén conscientes de que el Mercosur no es un proyecto de poder, no van a poner ninguna objeción al Mercosur, todo lo contrario.

Los avances que se han generado en la integración de estos cuatro países de América Latina, han sido básicamente bien vistos en Estados Unidos. Los resquemores han surgido cuando algunos sectores, algunos segmentos de la prensa, algunos segmentos del espectro político, plantean al Mercosur como una alternativa de poder para bien o para mal.Recuerden ustedes que la suma total del producto bruto interno,del Mercosur, más Chile, más Brasil, no alcanza al 5% del producto bruto mundial. Recuerden ustedes que la suma total del comercio exterior de los cuatro países del Mercosur, más Chile, más Bolivia, tampoco alcanza al 5% del comercio internacional.

Lamentablemente somos todavía un enano económico a pesar del porcentaje enorme de la superficie de la tierra que abarcan los cuatro países del Mercosur. Estos cuatro países sumados a Chile y Bolivia, representan un porcentaje bastante insignificante del comercio y la producción. Entonces, no somos un polo de poder.

Por otra parte, tampoco tenemos alternativas en materia de alianzas estratégicas. En algunos seminarios de Mercosur y la Unión Europea me he encontrado con que algunos asistentes latinoamericanos plantean la posibilidad de una alianza político estratégica con Europa . Me ha ocurrido concretamente que el representante italiano que estaba defendiendo la posición europea en América Latina (porque estaba muy interesado como es lógico que los italianos y la Unión Europea en general puedan hacer buenos negocios en América Latina) se levantó un poco alarmado y dijo: «señores no se confundan», «una cosa son las alianzas político estratégicas, en este plano hay una sola alianza, se llama alianza atlántica y la Unión Europea misma, está en el contexto de ese paraguas. Por consiguiente, ustedes pueden estar, adentro, en el margen o afuera, pero Europa no es una alternativa para ustedes en términos de alianzas estratégicas».