PAGINA NO OFICIAL DE CARLOS ESCUDE
Entrevista a Carlos Escudé por Lorena Kniaz, para un seminario sobre Toma de Decisiones y Política Exterior Argentina. 1997.
La votación de Argentina en la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1991
—¿Cuál era el problema que enfrentaba Argentina en la Asamblea de Naciones Unidas en septiembre de 1991 y en qué contexto se daba?
—Hasta el advenimiento del gobierno de Menem, Argentina tuvo un voto muy radicalizado en la Asamblea de Naciones Unidas, porque tres elementos de radicalización confluían. El primer elemento era el hecho de que Argentina era un activo militante en el Movimiento de No Alineados y en grupos de países del Tercer Mundo que en las Naciones Unidas están constantemente haciendo ruido. Estos países presentan periódicamente resoluciones muy utópicas, por ejemplo, la instauración de un nuevo orden internacional con grandes transferencias de los ricos a los pobres, o resoluciones parecidas, que son imposibles de llevar a la práctica, que se aprueban por amplias mayorías de Estados poco importantes. Nuestro país se aseguraba estar presente con todos esos estados en estas resoluciones porque era un gesto simpático que se hacía para conseguir el voto favorable en la resolución respecto de Malvinas, que se llevaba a cabo todos los años.
—¿Cuál fue el segundo factor de radicalización?
—El segundo factor de radicalización se concentró en el Comité de Descolonización de las Naciones Unidas. Para obtener la mayor cantidad de votos posibles en la resolución sobre Malvinas, Argentina estaba dispuesta a votar a favor de todos los planteos del Tercer Mundo sobre descolonización; de los cuales algunos eran razonables y otros absurdos. Por ejemplo, a cambio del voto de Cuba a favor de la resolución de Malvinas, Argentino estuvo dispuesta, en algún momento, a votar a favor de la resolución de la independencia de Puerto Rico, cuando el 95% de los portorriqueños no quieren saber nada con su independencia. Había muchos Estados de la comunidad internacional que votaban esa resolución absolutamente inocua de las Naciones Unidas sobre que Puerto Rico tenía que ser independiente. Y para sustentarla, se llevaban como representantes de Puerto Rico a personas de la extrema izquierda portorriqueña que sí querían la independencia pero no eran representantes del 95% mencionado. Por lo tanto, Argentina votaba constantemente en contra de las resoluciones de las grandes potencias occidentales en todo lo que tuviera que ver con descolonización.
—¿Y el tercer factor de radicalización?
—El tercer campo de radicalización es un tema en el que nuestro país estaba radicalizado, pero no junto a una gran masa de Estados del Tercer Mundo, sino junto a un pequeño grupo de Estados, la mayoría de los cuales eran Estados "parias". Se trata del tema de la no-proliferación, el cual corresponde al Comité de Seguridad de las Naciones Unidas. Como Argentina no había firmado el tratado de no-proliferación y se oponía terminantemente a suscribir esos acuerdos, pues con anterioridad a la política de Menem los consideraba "discriminatorios" (consideraba discriminatorio el hecho de que un país que tuviera bombas atómicas le prohibiera tenerlas a los demás). La Argentina votaba siempre en contra del principio de la no-proliferación, junto con un pequeño grupo de países que votaban en contra de Estados Unidos y otros países occidentales. Si hay países que tienen un alineamiento automático con EE.UU., estos son Inglaterra e Israel, que votan siempre igual que Estados Unidos en casi todo, lo que no significa todo: en el caso israelí, una de las discrepancias era el tema de la no-proliferación, porque Israel no ha firmado el tratado de no-proliferación. Ahora bien, Israel tenía ese tema de discrepancia con Estados Unidos, y a pesar de ese desacuerdo, en todos los demás puntos había convergencia, por lo que en la estadística Israel figura como un país con votos muy convergentes con los votos norteamericanos. Y Argentina tenía tres grandes temas de confrontación con Estados Unidos, por lo que aparecía como uno de los países más confrontativos de toda la comunidad internacional respecto a EE.UU.
—¿Cuándo se modificó esa situación?
—Cuando llega Menem a la presidencia, la política exterior argentina cambia radicalmente: nuestro país va a la Guerra del Golfo, se alinea claramente con Occidente. Además, respecto a algunas resoluciones importantes de Naciones Unidas, hubo contactos directos entre Argentina y Estados Unidos, y Argentina votó de una manera favorable a Estados Unidos, como en el caso de los derechos humanos a Cuba. Este tipo de contacto directo generalmente no se produce, salvo cuando EE.UU. le da mucha importancia a determinada resolución. En general, EE.UU. no se inmiscuye demasiado en cómo vota cada Estado en Naciones Unidas. Cuando ya era claro que la política exterior argentina estaba alineada con Occidente, en la Asamblea General de 1990, Argentina registró el 4to voto más antinorteamericano de toda la comunidad internacional. Superado sólo por Cuba, Sudán y Yemén. Resultaba levemente más antinorteamericano que el voto de Libia y el de Irak.
—¿A qué se debió ese cambio?
—Esto ocurrió mientras Cavallo era ministro de Relaciones Exteriores, y hacía ya un año que Menem era presidente. Esta estadística de los votos en Naciones Unidas es publicada todos los años por el Departamento de Estado norteamericano, porque la ley de asistencia al exterior de EE.UU. estipula que se tiene que informar al Congreso de ese país sobre cuál es la actitud de los diversos países del mundo en Naciones Unidas frente a los EE.UU. la estadística mide el grado de convergencia del voto de cada país respecto del de EE.UU., eliminando las abstenciones (se mide solamente cuando el voto es por sí o por no). La situación era sorprendente, pues Argentina estaba alineada con Estados Unidos, y sin embargo en los votos de Naciones Unidas nuestro país era más antinorteamericano que Libia e Irak.
Para entender lo que pasó hay que comprender, por un lado, los procedimientos por lo que funciona la Asamblea General de Naciones Unidas, y por otro, los procedimientos por los que se aprueba el borrador de instrucciones para votar en naciones Unidas. En la Asamblea General, actualmente se aprueba alrededor de 400 resoluciones que están divididas en 5 áreas temáticas. De esas 400, la mayoría se aprueban por consenso. Pro en alrededor de 100 resoluciones no hay consenso. Esas son las resoluciones en las que se vota, y tienden a repetirse año tras año. Es decir, sólo un 10% de las resoluciones no se repiten de una votación a otra, y otro 10% son nuevas. Pero el 80% de las resoluciones se repiten cada año, cada 2 años o cada 3 (esta es información conocida). Ya se sabe, por ejemplo, que cada año se vota por una resolución que propugna un orden internacional más justo, la cual no tiene ninguna consecuencia. Esto es completamente previsible. De vez en cuando, el país que impulsa una resolución, decide sacarla, y de vez en cuando, un país introduce una nueva resolución. Como son tantas las resoluciones que se van a votar, la cancillería planifica de antemano, pues ya sabe qué resoluciones se van a presentar. Por lo tanto, se hace un estudio todos los años respecto a qué resoluciones se van a presentar, cuál ha sido el voto histórico del país, cuáles han sido las razones de ese voto histórico, y cómo votar en la nueva asamblea.
—¿Cómo influyeron las variables individuales, tales como la personalidad de los decisores involucrados en la toma de decisión?
—El embajador argentino en las Naciones Unidas era Jorge Vázquez, que es un peronista de izquierda, que fue nombrado en ese puesto porque tenía una vinculación personal con Menem. Vázquez no veía con buenos ojos la nueva política exterior argentina. Por lo tanto, en la que medida en que pudiera, iba a hacer votar a la Argentina según la tradición peronista, que también era la tradición argentina, pues el gobierno radical había votado de la misma manera, al igual que el gobierno militar luego de la Guerra de Malvinas. Por consiguiente, Vázquez hizo un borrador de instrucciones muy parecido al de los radicales. Todos los funcionarios de cancillería adhirieron con entusiasmo a la postura de Vázquez, pues era lo que ellos estaban acostumbrados a hacer. Cabe destacar que la subcultura de estos funcionarios era producto de todos los años de enfrentamiento con Occidente. Ellos no podían concebir que, de repente, el país cambiara de política. Lo consideraban un problema personal, dadas las amistades, contactos personales y alianzas que tenían muchos de ellos con funcionarios de cancillerías de países del Tercer Mundo. Todas las alianzas que tenían dentro de las Naciones Unidas se rompían, ante lo cual ellos tenían que dar la cara. Estos son los elementos de orden personal que intervinieron en la decisión.
—¿Cómo siguió el tema?
—Los subordinados a Vázquez, por lo tanto, adhirieron a la postura del embajador ante Naciones Unidas, por lo que colaboraron de buena gana en la elaboración del borrador de las instrucciones. Ese borrador fue recibido en la Cancillería por la Dirección de Organismos Internacionales, a largo de la cual estaba Jorge Taiana (h), quien era un peronista de izquierda, muy parecido ideológicamente a Jorge Vázquez, por lo que estaba de acuerdo con la postura de este último.
Jorge Taiana lleva el informe al ministro para que éste lo firme. Pero existen dos maneras de llevar un informe: si hay un trámite importante que el ministro tiene que estudiar y tomar una decisión sobre si darle o no curso, hay que advertirle que debe estudiar el caso y decidir. Pero también hay otra manera: dado que el ministro firma muchísimos documentos por día, existen procedimientos rutinarios para hacerlo, por lo que el ministro firma una cantidad de documentos sin siquiera leerlos. El borrador de instrucciones sobre el voto en Naciones Unidas es muy extenso, por lo que el ministro no lo lee, a no ser que le avisen que el documento que está firmando es mu8y importante. Por lo tanto, se le presentó a Cavallo dicho informe junto con documentos irrelevantes, por lo que este firmó. La consecuencia fue que la Argentina quedó con el cuarto voto más antinorteamericano de la comunidad internacional, empatada con Vietnam.
Respecto de las nuevas resoluciones, existe un procedimiento que emplean los diplomáticos para que el gobierno no cambie sus decisiones. Por ejemplo, un funcionario se entera de que Nigeria va a presentar una resolución nueva y decide cómo votarla. Pero retarda el aviso a Cancillería sobre la aparición de la resolución hasta último momento. Por lo que 48 horas antes de que se vote esa cuestión, manda un cable a Cancillería diciendo que, a no ser que reciban instrucciones contrarias, la resolución se votará de determinada manera. El cable llega a un funcionario de 5to nivel, y a la dirección del área llega después de la votación.
Cuando esto llega al ministro ya es demasiado tarde, por lo que termina firmándolo. Además, si no lo quiere firmar, es tarde, porque la fecha de votación ya pasó. Este truco de demorar la información tiene la dificultad de que para la Cancillería es difícil averiguar cuándo se supo que determinado país iba a presentar una determinada resolución. Por consiguiente, hay medios a través de los cuales la burocracia se puede imponer a la conducción política, lo cual es casi imposible de revertir.
—¿Cómo fue el proceso decisiorio que llevó al cambio de voto argentino en la Asamblea de Naciones Unidas?
—El ministro Di Tella dio instrucciones a las distintas áreas de la Cancillería para que se llegue a un perfil de voto más adecuado. En 1991 la misión argentina va a Nueva York para inaugurar la Asamblea General. En una reunión de la misión permanente con la misión que acompañaba al canciller, Di Tella pide el borrador de instrucciones y pregunta cuál es la diferencia entre ese borrador y la manera como se había votado el año anterior. Se le dice que se habían modificado 7 votos, a lo que Di Tella responde que eso no tenía nada que ver con la política exterior del país y que había que modificarlo. Para esto, nombró una comisión formada por los miembros de la comisión permanente, con excepción del embajador Jorge Vázquez, más Rogelio Pfirter y yo mismo. A partir de ese momento, la comisión se reunió todos los días durante una semana. La situación se puede describir como una "batalla campal", entre Pfirter y yo por un lado, y todos los demás por el otro. Esta comisión analizó voto por voto par a tratar de llegar a un consenso sobre qué votos cambiar. Respecto de los votos sobre los cuales no había consenso, se planteó mandarlos de vuelta a las áreas correspondientes para que lo volvieran a estudiar. Hasta ese momento el estado de cosas era el siguiente: se habían cambiado 7 votos con anterioridad, 3 votos durante la reunión de la comisión, y había 30 votos sobre los cuales no había consenso, que se mandarían de vuelta a las respectivas áreas. Una vez en Buenos aires, nos reunimos con Pfirter y llegamos a la conclusión de que, si de esos 30 votos se mandaban a estudiar por áreas, las áreas no iban a modificar ninguno, salvo uno o dos. Es decir que el canciller no iba a conseguir ningún cambio, por lo que le aconsejamos no consultar con las áreas y ordenar el cambio ipso facto. Este memorándum se le envió al canciller contándole cómo se había votado y cuál era el cambio que le sugeríamos. Los cambios eran de "sí a abstención" o de "no a abstención", no eran cambio de "sí" a "no" ni viceversa. El canciller hizo lo que le aconsejamos, mandando las instrucciones a Nueva York. Esto provocó un gran escándalo entre los miembros permanentes de la misión y los integrantes de las áreas. El memorándum que se implementó significó un "golpe de Estado" contra la burocracia, y fue la única manera de que el país tuviera a un voto en Naciones Unidas compatible con su política exterior.
—¿Cuál fue el efecto de la decisión?
—Argentina consiguió un perfil de voto más parecido al de Turquía, el país del bloque occidental que tiene el voto menos occidental. Es decir, el nivel de convergencia de votos de nuestro país con respecto a Estados Unidos es alrededor del 40%, pero de todas forma eso significó un cambio revolucionario respecto del voto tradicional argentino. De todas maneras, este cambio en los votos en la Asamblea de Naciones Unidas no implicó un alineamiento automático al voto de Estados Unidos. Argentina siguió estando más veces en contra que a favor de Estados Unidos.
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